TRIBUNE. Pour le constitutionnaliste Benjamin Morel, qui publie une note sur la décentralisation pour la l’Institut Terram, l’État s’est lui-même ligoté et transformé en machine à bloquer les décisions.

Les candidats à l’élection présidentielle ont-ils encore les moyens de tenir leurs promesses ? Il ne s’agit pas d’évaluer la volonté qui pourrait être la leur, mais bien, plus profondément, les marges de manœuvre qui s’offrent à eux. Devenir président de la République, c’est assumer la fonction de chef de l’État. Autrement dit, le pouvoir de celui qui l’emportera dépendra de la capacité de ce même État à changer le réel. Or, en la matière, l’organisation administrative n’a eu de cesse, depuis les années 1980, de contraindre l’État et de le rendre impotent, sans pour autant doter les collectivités territoriales de moyens d’action.

Cette question, posée aux aspirants présidents, se posait d’ailleurs dans les mêmes termes aux candidats aux municipales il y a quelques mois. Notre modèle de décentralisation peut être qualifié, pour reprendre le terme employé par Francis Fukuyama afin de décrire la sclérose du régime politique américain, de vétocratie. Nous avons peur du pouvoir, qu’il soit national ou local. Alors nous avons pensé le local comme contre-pouvoir à l’État, et l’État comme gardien du pouvoir local. L’impotence est dès lors partout, la capacité à régler les problèmes et à changer les choses nulle part.

Soit, ce constat est aujourd’hui assez largement partagé. Là où l’on reste cependant dubitatif, c’est que les solutions proposées par la plupart des partis politiques ne visent en rien à y remédier, mais au contraire à accroître l’impotence politique. Ainsi croit-on soigner le mal de ventre en buvant de la ciguë. Nouvelle idée à la mode : il faudrait cantonner l’État à ses missions régaliennes, et les collectivités géreraient le reste. Ce serait là le fondement du modèle fédéral.

Soyons clairs : aucun État fédéral ne fonctionne comme ça. Aux États-Unis, l’État fédéral se mêle d’éducation, de transports, de politique économique… Si une telle logique avait été appliquée, il n’y aurait jamais eu de New Deal. Si les régimes fédéraux ne fonctionnent pas comme ça, c’est qu’une telle idée implique en fait un veto généralisé et l’impotence des pouvoirs publics.

L’absurdité de la dérogation

Comment mener une politique de transition écologique si les régions ont un monopole absolu sur les transports et qu’il est impossible d’orienter leurs politiques ? Comment disposer d’une politique de défense si elle n’est pas adossée à une politique industrielle ? La France devra-t-elle renoncer à se rendre à la prochaine COP, la politique écologique étant du domaine des collectivités et l’État ne pouvant plus s’ayant plus les moyens de s’engager ? Le fédéralisme repose sur le fait que les États fédérés disposent tous de compétences similaires, et qu’ils exercent une tutelle sur les collectivités de plus petite taille. Il ne se définit pas par son degré de décentralisation : l’Autriche fédérale est ainsi plus centralisée que l’Italie unitaire. Il ne se définit surtout pas par un État central aux compétences absolument bornées.

Autre idée dans l’air, celle de la différenciation territoriale. Si une loi gêne une collectivité, elle n’aurait qu’à y déroger. Là encore, on touche à l’absurde. Le fait que cette idée ait pu être portée, et même qu’on ait tenté en 2018 de l’inscrire dans la Constitution, pose quand même la question du réalisme politique. Tout système juridique, fédéral ou unitaire, centralisé ou décentralisé, repose sur le principe d’une norme supérieure, prise par l’État, que viennent préciser et compléter des normes inférieures, prises par les collectivités.

Aucun système juridique ne peut fonctionner sur la dérogation. Imagine-t-on l’État lancer une politique de rénovation écologique des logements, et la région Auvergne-Rhône-Alpes y déroger car ce n’est pas dans la ligne de sa majorité, suivie par la ville de Rennes… La différenciation ne donne aucun pouvoir aux collectivités : elle leur accorde un veto qui fait qu’aucun choix politique pris au niveau national ne peut s’appliquer, car la multiplication des dérogations rend toute décision incantatoire, en plus de complexifier à outrance un droit qui change à la frontière de chaque commune. Elle n’est en cela que l’organisation de l’impotence.

Ce sont pourtant ces deux idées qui dominent aujourd’hui le monde politique, notamment au centre. On souhaite bon courage aux candidats qui devront expliquer, au cours de la campagne, face aux demandes sociales qui se font jour, que ce n’est pas leur sujet car l’État, selon eux, ne s’occupe que du régalien, ou bien qu’ils feront quelque chose, mais que la région, le département, l’intercommunalité ou la commune pourront décider que ça ne s’appliquera pas ici…

Subsidiarité

Il y a pourtant plus simple et plus efficace si l’on veut légitimement donner du pouvoir aux collectivités sans pour autant rendre l’État impotent. Cette solution, c’est la subsidiarité, qui fut introduite dans la Constitution en 2003. Celle-ci implique que c’est l’échelon le plus à même d’agir, au regard du problème posé, qui a titre à le faire. Une politique de réindustrialisation échoit à l’État, mais la réhabilitation d’une zone résidentielle à la commune. Cela ne veut pas dire qu’il ne peut pas y avoir de politique du logement menée au niveau national ou régional, mais que c’est l’échelle de l’enjeu qui détermine la compétence.

Pour ce faire, la France avait inventé deux instruments, qu’elle a supprimés juste après avoir momifié la subsidiarité dans la Constitution. D’abord la clause de compétence générale, toujours en vigueur pour les communes, qui permettait à une collectivité d’agir si un intérêt local était concerné. Ensuite, des taxes locales, notamment la taxe d’habitation, qui permettaient aux collectivités de faire varier leurs ressources, en les augmentant ou en les baissant, pour mener des projets.

C’est cette combinaison qui, avant même les lois de décentralisation, a permis par exemple le socialisme municipal, dont les politiques ne pourraient être menées aujourd’hui. Pouvoir agir localement, pouvoir agir nationalement. Il est sans doute plus difficile de poser dans une campagne la question d’un impôt local que de se gargariser de fédéralisme ou de différenciation… C’est pourtant à ce prix que le prochain président ne sera pas impotent, et que les prochaines élections municipales ne battront pas un nouveau record d’abstention.