L’enchevêtrement des procédures, des financements et des compétences entre l’Etat et les collectivités permet à chacun de bloquer une politique publique. Un modèle territorial « devenu ingouvernable », estiment l’Institut Terram et le Laboratoire de la République dans une étude publiée jeudi 10 septembre.
Décentraliser : subsidiarité contre vetocratie.
La France est-elle condamnée à devenir un Etat où des décisions et politiques publiques peuvent être continuellement envisagées et réglementées sans, pour autant, pouvoir être effectivement mises en œuvre ? C’est le paradoxe que met en lumière le constitutionnaliste Benjamin Morel dans une étude sur l’organisation administrative et territoriale du pays et, plus globalement, sur l’efficacité de l’action publique. Cette dernière a été publiée jeudi 10 septembre pour le compte de l’Institut Terram et du Laboratoire de la République, fondé par l’ancien ministre Jean-Michel Blanquer.
« La crise politique est d’abord une crise de la capacité d’agir », tonne le maître de conférences en droit public à l’université Paris-Panthéon-Assas. La faute, selon lui, à un modèle territorial « devenu ingouvernable ».De la transition écologique à la réindustrialisation en passant par le logement, un gouvernement « ne se heurte plus seulement à la résistance sociale ou à la rareté budgétaire » dès qu’il envisage de mener une politique nationale, affirme Benjamin Morel. Car l’exécutif, poursuit-il, doit également affronter « une chaîne de décision dispersée où l’Etat, les collectivités et leurs opérateurs disposent chacun d’une part de pouvoir sans en porter seuls la responsabilité ».
Le chercheur estime surtout que la France se heurte aujourd’hui à un régime « devenu vetocratie » dans lequel « chacun peut empêcher sans que personne ne décide ». Il fait ainsi référence au concept développé au début des années 2010 par le politologue Francis Fukuyama pour décrire un système administratif américain marqué par l’accumulation d’institutions de contrôle, d’agences et de procédures de saisine, au point de rendre la prise de décision de plus en plus difficile. Pour Benjamin Morel, le constat vaut aussi pour la France où, comme outre-Atlantique, « le pouvoir s’exerce moins par la décision que par son empêchement ».
Un « pouvoir d’empêcher » ?
Trois mécanismes seraient à l’œuvre. D’abord un veto de compétence, qui permettrait à un échelon administratif de bloquer l’action d’un autre en invoquant les limites de son propre domaine de compétence. Pour l’illustrer, Benjamin Morel cite l’exemple du déploiement d’une installation d’énergie, dont la mise en place est conditionnée par la compatibilité de quatre instruments décidés à quatre niveaux différents : la politique énergétique qui relève de l’Etat, les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires qui en fixent les déclinaisons, les plans climat-air-énergie territoriaux portés par les intercommunalités et, enfin, les plans locaux d’urbanisme relevant des communes.
Deuxième mécanisme : un veto de procédure, qui diluerait la décision dans une succession d’accords et de validations. Benjamin Morel voit son « archétype » dans la mise en œuvre de l’objectif de « zéro artificialisation nette » des sols, dont la trajectoire est définie au niveau national avant d’être négociée et déclinée entre les différents échelons locaux. Dernier type de veto identifié, celui du financement, « plus discret » mais « donc plus efficace » selon le chercheur. « Il joue lorsqu’un acteur peut empêcher sans payer », développe-t-il. Illustration : le logement social, où l’Etat fixe les obligations sans financer la production de logements, laquelle repose ensuite notamment sur les bailleurs et collectivités.
Ce « désordre » aurait un double coût, tout d’abord financier. L’étude relaie le rapport remis au printemps 2024 par Boris Ravignon, maire (divers droite, ex-Les Républicains) de Charleville-Mézières, qui évalue à 7,5 milliards d’euros le coût de l’enchevêtrement des compétences entre l’Etat et les collectivités, et entre les collectivités elles-mêmes. L’addition serait également démocratique, affirme Benjamin Morel. « A quoi bon voter si le vote ne produit rien ? », interroge-t-il, en évoquant l’abstention record enregistrée lors des élections municipales du mois de mars, qui « donne la mesure du doute ».
La « voie » de la subsidiarité
Pour le constitutionnaliste, l’enjeu principal résiderait moins dans le degré de décentralisation que dans la manière dont est réparti le pouvoir d’agir. Comment y parvenir ? Deux solutions, régulièrement avancées, ne trouvent pas grâce à ses yeux : la différenciation territoriale et le fédéralisme. De « faux remèdes » qui « aggraveraient le mal qu’ils prétendent guérir »,juge Benjamin Morel.La première, qui permet d’adapter la règle et la norme à chaque territoire, « transforme toute politique nationale en négociation au cas par cas et brouille la responsabilité démocratique »,est-il écrit dans son étude. Quant au fédéralisme, « souvent paré des vertus de la clarté »,il pourrait au contraire renforcer les blocages institutionnels en sanctuarisant des domaines de compétence, estime-t-il.
Reste une « voie », pour « rendre de nouveau gouvernable la République décentralisée » : la subsidiarité, un principe qui veut que les décisions soient prises à l’échelon le plus proche des citoyens, dès lors qu’il est en mesure d’agir efficacement. Dans le cas contraire, l’échelon supérieur reprend la main. Encore faut-il, relève Benjamin Morel, « reconnaître aux collectivités un vrai droit d’initiative, désigner pour chaque politique un pilote clairement identifié, leur rendre des leviers réglementaires et fiscaux réels et réserver l’arbitrage national à des motifs clairement définis. » Beaucoup de chemin reste à parcourir pour concrétiser ce concept de subsidiarité pourtant inscrit depuis 2003 dans la Constitution, mais qui peine encore à trouver une application effective dans l’organisation territoriale.