Considérant que le millefeuille territorial actuel paralyse l’action publique locale, l’expert des mobilités Jean Coldefy et le géographe Jacques Lévy proposent, dans une tribune au « Monde », de favoriser une cohérence entre les espaces de vie et les espaces politiques

La France reste un pays centralisé. L’ensemble des collectivités territoriales ne gère que 11 % du produit intérieur brut, contre 27 % en moyenne en Europe. Le mythe d’un Etat central tout-puissant, vers lequel convergent des attentes sans limites, cause inévitablement de la frustration et de la colère dont les partis populistes font leur miel. Ce mythe favorise la constitution de puissantes coalitions de mécontents, rendant quasi impossible toute réforme d’envergure. Par effet de symétrie, le centralisme entraîne aussi l’émiettement des autres pouvoirs : tel est le « millefeuille territorial » actuel.

C’est à l’échelon communal que les dysfonctionnements sont le plus graves. Les Français parcouraient 4 kilomètres par jour en 1900 ; aujourd’hui, ils en font 40. L’espace de vie – là où l’on réside et là où l’on travaille -, ce que l’on appelle une aire urbaine, est ainsi devenu dix fois plus grand que la maille communale. Ce qui conduit à une incohérence majeure : le périmètre du quotidien, celui des problèmes, n’est plus en adéquation avec le périmètre politique, celui des solutions. La France a un morcellement communal unique à l’échelle mondiale. Nous sommes le seul pays d’Europe à n’avoir pas réformé sa carte communale après 1945.

Afin de compenser l’incapacité de communes bien trop petites pour gérer l’urbanisme et l’aménagement, le logement et les mobilités, l’eau et les déchets…, nous avons créé des communautés de communes et des syndicats intercommunaux, dont les membres ne sont pas élus directement par les citoyens. Ces structures, nécessaires mais mal pensées, augmentent l’opacité des décisions. De ce fait, le système est illisible. On a ainsi ajouté près de 10 000 entités qui échappent d’autant plus au contrôle des habitants qu’il n’en est jamais question lors des campagnes électorales. Ces bricolages ont engendré une hausse de 500 000 du nombre d’agents publics et 26 milliards d’euros d’impôts supplémentaires en vingt-cinq ans.

Interminables négociations

Certes, la couverture du territoire par les intercommunalités va plutôt dans le bon sens, mais avec de gros défauts. Au sein de ces intercommunalités, les plus grandes structures (métropoles, communautés d’agglomération) laissent de côté l’essentiel du périurbain : 40 % de la population qui travaille, se soigne ou étudie le plus souvent en ville, et dont les enjeux spécifiques sont exclus des débats. C’est là aussi que l’autonomie fiscale [la capacité des collectivités à fixer elles-mêmes le taux de certains impôts locaux], qui est, avec l’élection directe, une clé essentielle pour la qualité du pouvoir local, n’a fait que régresser ces dernières décennies.

Cet échafaudage baroque n’est ni transparent, avec des compétences terriblement enchevêtrées, ni démocratique, les dirigeants étant désignés sans le vote des citoyens. Ce système fait exploser les coûts de transaction de chaque projet, ralenti par d’interminables négociations entre échelons. Une accumulation qui paralyse aujourd’hui l’action publique locale. Enfin, ce mécanisme laisse un pouvoir non négligeable aux communes. A seule fin de maintenir leur clientèle électorale, certains élus en tirent parti pour imposer dans le logement une attitude malthusienne qui est l’une des causes de la grave crise de pénurie actuelle, ou laisser se créer des ghettos de riches ou de pauvres.

Pour progresser vers une gouvernance territoriale lisible, efficace et juste, il est possible d’énoncer trois principes simples : la recherche d’une cohérence entre les espaces de vie et les espaces politiques ; la responsabilité et l’autonomie fiscales du pouvoir local ; la solidarité entre territoires impliquant la prise en compte des impacts de leurs décisions sur les espaces voisins. Y parvenir n’implique en rien une approche descendante provenant du pouvoir central – c’est même le plus sûr moyen d’échouer. La délibération locale doit, au contraire, être au centre du dispositif afin que les changements mis en oeuvre soient bien ceux qui auront été voulus.

Concrètement, dans un tel cadre, les habitants et leurs élus pourront demander des changements dans les découpages et les compétences, qui seront soutenus par des aides incitatives de l’Etat. Les évolutions pourront être différentes en fonction des territoires. Les choix des acteurs locaux seront facilités par une autorité consultative, indépendante de tous les pouvoirs, qui se contentera de décrire le niveau actuel d’accessibilité aux services, les bassins d’éducation et de santé, les équilibres entre habitat et emploi, l’offre et la demande de mobilité, et fournira des outils pour améliorer l’adéquation entre la société locale et le gouvernement local.

Expériences étrangères

Les maires des municipalités élargies ainsi créées seront plus puissants parce que élus à la bonne échelle, contrairement aux maires actuels, qui se lamentent de perdre prise sur des communes trop petites. Enfin, cela ne conduira pas à la suppression des communes. Celles-ci resteront l’échelon de la démocratie de proximité, chargées des seuls aspects locaux de la vie quotidienne, comme on le voit dans les arrondissements des grandes villes.

Nous pouvons nous inspirer des nombreuses expériences étrangères qui, comme en Angleterre depuis 1974, se fondent sur l’idée que le changement prend du temps, qu’il n’y a pas qu’un seul modèle possible selon les territoires et que, si les objectifs sont bien définis au départ – une mise en cohérence entre les espaces de vie et les territoires de la démocratie -, les voies pour les atteindre peuvent être diverses. Il existe désormais en Angleterre 317 gouvernements locaux pour 55 millions d’habitants.

En France même, ce changement d’échelle des périmètres est déjà possible : à Cherbourg (Manche), à Reims (Marne), au Havre (Seine-Maritime) ou à Argentan (Orne), les intercommunalités fusionnées couvrent désormais l’espace de vie des habitants, à l’inverse des six niveaux de la gouvernance, burlesque, de l’aire urbaine de Paris. Pour mettre en mouvement les territoires, pas besoin d’un grand soir, mais d’un processus, d’un parcours balisé, sans être imposé, vers des collectivités autonomes et puissantes. La nouvelle étape de la décentralisation peut réussir si elle est elle-même décentralisée.

Jean Coldefy est expert des mobilités ; Jacques Lévy est chercheur en science du social. Ils sont tous deux membres du rhizome de recherche Chôros et les auteurs de l’étude de l’Institut Terram, « Réforme territoriale : pour une démocratie locale à l’échelle des bassins de vie », publiée en 2024.