La décentralisation revient au premier plan. Régions et associations d’élus réclament depuis plusieurs années un nouvel acte de réforme territoriale afin de redonner des marges de manœuvre aux collectivités. Dans le même temps, le gouvernement multiplie les chantiers de simplification et prépare plusieurs textes destinés à alléger les normes et à réorganiser l’action territoriale de l’État.

C’est dans ce contexte que l’Institut Terram publie une étude de Kevin Nouar, administrateur territorial et doctorant en droit public à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, intitulée Le pouvoir d’agir des territoires : mythe ou réalité ?, qui propose une lecture sensiblement différente des diagnostics habituellement avancés.

Le sentiment d’impuissance des élus locaux

Le point de départ est un paradoxe. Plus de quarante ans après les lois Defferre, les collectivités territoriales disposent d’un nombre inédit de compétences. Pourtant, de nombreux élus locaux disent éprouver un sentiment d’impuissance croissant lorsqu’il s’agit de conduire des projets ou de mettre en œuvre les politiques publiques dont ils ont pourtant la responsabilité.

L’étude invite à dépasser les explications classiques. L’inflation normative, les contraintes budgétaires ou encore le manque d’ingénierie ne constitueraient pas les causes profondes des difficultés actuelles, mais les manifestations d’un dysfonctionnement plus global. Selon l’auteur, la véritable crise est celle de la capacité d’action de l’État.

L’État continue de gouverner, mais sans disposer des leviers d’action

Au fil des réformes successives, celui-ci aurait progressivement abandonné une partie de ses capacités opérationnelles sans renoncer à son rôle de pilotage. Autrefois en mesure de conduire directement les politiques publiques, l’État agit désormais principalement au moyen d’instruments indirects : normes, schémas nationaux, appels à projets, financements conditionnés, contractualisations et multiplication des instances de coordination.

Cette évolution aurait produit un système dans lequel l’État continue de gouverner, mais sans disposer des leviers d’action qu’il possédait auparavant.

Parallèlement, les responsabilités se sont dispersées entre administrations centrales, opérateurs, agences, collectivités territoriales et multiples structures intermédiaires. Cette fragmentation rend plus difficile l’identification du décideur, allonge les délais et complexifie la conduite des projets. Pour l’Institut Terram, la France juxtapose désormais plusieurs modèles d’organisation — centralisé, décentralisé et fondé sur des agences — sans avoir réellement choisi entre eux.

Les projets qui aboutissent sont ceux qui échappent au fonctionnement administratif ordinaire

L’étude relève un autre paradoxe. Les projets emblématiques qui aboutissent rapidement sont précisément ceux qui échappent au fonctionnement administratif ordinaire, comme la reconstruction de Notre-Dame de Paris ou l’organisation des Jeux olympiques. Ces réalisations ont été rendues possibles grâce à des dispositifs dérogatoires permettant de simplifier les procédures et de clarifier la chaîne de décision.

Les collectivités développent d’ailleurs leurs propres outils — entreprises publiques locales, agences techniques ou dispositifs mutualisés — afin de retrouver une capacité d’action que le droit commun ne leur garantit plus. Pour Terram, ces exceptions démontrent moins l’efficacité du système que ses limites structurelles.

Six pistes pour redonner du pouvoir d’agir aux territoires

L’étude ne plaide toutefois ni pour une nouvelle vague de décentralisation ni pour une recentralisation. Elle formule six propositions destinées à restaurer concrètement le pouvoir d’agir des territoires.

La première consiste à instaurer un mécanisme permanent de résolution des blocages locaux afin de lever rapidement les situations administratives qui paralysent certains projets.

Elle propose également d’élargir le droit à la dérogation territoriale afin de permettre aux collectivités d’adapter plus facilement les règles nationales aux réalités locales.

Troisième piste : développer des « communs d’ingénierie » en mutualisant les compétences techniques, notamment au bénéfice des petites collectivités, qui peinent à recruter les expertises nécessaires.

L’étude recommande également de favoriser les mobilités entre les cadres dirigeants de l’État et ceux des collectivités afin de rapprocher les cultures administratives et de fluidifier la coopération entre administrations.

Autre proposition : engager une simplification réglementaire ciblée visant non pas à produire de nouvelles règles, mais à réduire effectivement le stock de normes existantes lorsque celles-ci ne produisent plus de valeur.

Enfin, Terram préconise de réexaminer les politiques publiques une à une afin de clarifier les responsabilités, de supprimer les dispositifs redondants et de redonner de la lisibilité à l’action publique.

Quel cadre institutionnel la France veut-elle choisir ?

Au-delà de ces recommandations opérationnelles, l’étude formule une interrogation plus fondamentale. Le véritable enjeu n’est plus de transférer davantage de compétences aux collectivités, mais de définir enfin le modèle institutionnel que la France souhaite assumer.

Tant que cette clarification n’aura pas lieu, estime l’Institut Terram, les réformes de simplification risquent de rester limitées, faute de traiter la cause première : une organisation où les responsabilités demeurent éclatées et où la capacité d’agir de l’État comme des territoires continue de s’éroder.

À quelques mois de l’élection présidentielle, cette étude sur l’architecture institutionnelle française devrait, espère l’Institut Terram, nourrir la réflexion des candidats.